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09/09/2016
Asignación del Espectro Radio-magnético: Un Análisis Económico
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El espectro radiomagnético constituye el ejemplo perfecto de un bien económico que resulta simultáneamente escaso y altamente valorado, por ello el objetivo fundamental del regulador al asignar el espectro debe ser, reconocer y garantizar las licencias a aquellas empresas que puedan ser capaces de crear valor de servicios en favor del consumidor final


El espectro radiomagnético constituye el ejemplo perfecto de un bien económico que resulta simultáneamente escaso y altamente valorado, por ello el objetivo fundamental del regulador al asignar el espectro debe ser, reconocer y garantizar las licencias a aquellas empresas que puedan ser capaces de crear valor de servicios en favor del consumidor final.


En la Asamblea Nacional de Venezuela se ha iniciado un debate sobre la necesidad de fortalecer la política, las disposiciones legales e institucionales regulatorias que definen el otorgamiento de las licencias para utilizar y explotar frecuencias del espectro radiomagnético como bien de dominio público, que resulte socialmente preferible, deseable y más robusto a lo estipulado en nuestro ordenamiento legal vigente.

Adicionalmente, se ha sumado a la discusión el tema del contenido utilizado por los medios de comunicación de señal abierta –tanto radio como televisión- asomando la necesidad de discutir una reforma tanto de la Ley de Telecomunicaciones así como la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión.

En este orden de ideas, la diputada Gaby Arellano, habría asomado la necesidad de modificar el artículo 21 de la Ley sobre los tiempos de concesión –habilitaciones administrativas según reza el artículo- y cree que deben darse garantías de operaciones por 20 o 25 años. En la actualidad las habilitaciones administrativas no podrían exceder de 15 años.

En Venezuela las habilitaciones administrativas resultan fundamentalmente un procedimiento y un acto administrativo "discrecional y arbitrario", de espalda a cualquier mecanismo de competencia por el mercado que evite la captura del regulador y garantice el resguardo de la asignación a los operadores o potenciales operadores más eficientes.

El espectro radiomagnético constituye el ejemplo perfecto de un bien económico que resulta simultáneamente escaso y altamente valorado –por su potencial beneficio y rentabilidad-. En este sentido el objetivo fundamental de un Estado benevolente o de un regulador en la labor de asignar el espectro debería ser, reconocer y garantizar las licencias a aquellas empresas que puedan ser capaces de crear valor de servicios en favor del consumidor final (Ver Oz Shy: The Economics of Network Industries. Cambridge University Press. 2001).

Recordemos que las empresas que utilizan o explotan el espectro radiomagnético se caracterizan por ser empresas plataformas que se enfrentan a dos mercados y en consecuencia dependiendo de la calidad de la intermediación del contenido que les permita ganar participación de mercado se revalorizarán sus pautas publicitarias por los efectos cruzados de red y el valor creado.
La teoría económica regulatoria y la práctica mundial respecto a las asignaciones y al otorgamiento de licencias de asignación y explotación del espectro radiomagnético por medio de instrumentos y políticas distintas a las subastas de licencias han sido probadas y demostradas que constituyen un despilfarro social.

Si lo anterior pareciera ser lo suficientemente contundente para que tal tipo de reglas y políticas sean utilizadas a la hora de la asignación del espectro radiomagnético, el hecho cierto es que a pesar de existir el conocimiento de ello, las asignaciones, permisos, omisiones y políticas han sido opacas y cargadas de manipulación política incluso en países desarrollados.

Ya en 1959 el premio Nobel de economía, Ronald Coase insistía en que las subastas de las frecuencias del espectro radiomagnético evitaban la discrecionalidad por parte de la administración pública y permitía alcanzar mayor eficiencia en las asignaciones. Sin embargo, sería muy posteriormente que se utilizarían las subastas como norma para la asignación de las frecuencias del espectro radiomagnético (Ver Roger Sherman: Market Regulation. Pearson Addison Wesley. 2008). Asimismo, hoy día queda claro que aun cuando el espectro radiomagnético pudiera ser considerado una facilidad esencial y un bien de dominio público –visión que ha venido cambiando a lo largo de los últimos años- no existe asidero ni bondad para que su explotación o monopolio se encuentre en manos públicas (Ver José Carlos Laguna de Paz: Televisión y Competencia. Editorial La Ley. 2000)

Alguno de los mecanismos alternativos a las subastas de licencias que ha sido utilizado a lo largo del tiempo en muchos países y que resulta más ineficiente, socialmente hablando, a propósito de la asignación de licencias de explotación de ciertas frecuencias del espectro radiomagnético han sido los procedimientos administrativos y decisiones administrativas basadas en veredictos "discrecionales" de rankings comparativos sobre eventuales estándares de futuro cumplimiento y protección del "interés público" que según unos burócratas estaría garantizando un postulante en comparación al otro.

Oz Shy reconoce y llama la atención que cualquier mecanismo basado en la decisión administrativa de un regulador del espectro, basado en su criterio, evaluación y discrecionalidad ha demostrado resultar altamente politizada, en comparación a mecanismos efectivos de competencia por el mercado –así nuestra ley pueda contemplarlo, no mandatoriamente y en consecuencia no se hayan aplicado ni se apliquen- (Ver Oz Shy: The Economics of Network Industries. Cambridge University Press. 2001).

Otro de los mecanismos que aparecieron para evitar decisiones burocráticas, discrecionales, interesadas o evitar captura del regulador fueron loterías sobre las frecuencias del espectro. Los sistemas de loterías en algunos países como USA a los inicios de los años 80s fueron preferiblemente aplicados a las decisiones administrativas discrecionales del regulador, ya que resultaban mucho más expeditos y evitan los cuellos de botella en términos del tiempo esperado por las decisiones finales por parte del regulador, especialmente en aquellos casos de apertura para operadores móviles cuando acudieron un buen número de interesados en la prestación del servicio.

Para dejar sentado un principio económico sobre la utilidad pública de los sistemas de subastas de licencias para explotar el espectro radiomagnético plantearemos un modelo en extremo simple en el cual asumiremos que existe una frecuencia de banda a ser asignada a una y sólo una empresa. Las empresas a las cuales haremos referencia pueden ser igualmente empresas interesadas en prestar servicios de telefonía celular, empresas de radiodifusión y/o empresas de televisión de transmisión por señal abierta.

Supongamos que existen sólo dos empresas, la primera denominada por A la cual resulta ser la más eficiente bien tecnológicamente o por diseño operativo y organizacional, y una segunda empresa identificada como B que será la más ineficiente. Sin embargo, supondremos igualmente que existe una única licencia para ser otorgada para la explotación de una frecuencia determinada del espectro radiomagnético. Definiremos a ?i como los ingresos totales que la empresa i generaría de serle otorgada la licencia de explotación de la frecuencia del espectro radiomagnética disponible.

Siendo que hemos definido que la empresa A es más eficiente que la empresa B es de esperarse que se cumpla: ?a>?b>0.

Por otra parte, otro supuesto muy apegado a la realidad y a la naturaleza de cualquier regulador es la existencia de un problema de asimetría de información y en específico de selección adversa, por lo que el regulador o el Estado que otorgaría la licencia no conoce cuál de las empresas es la eficiente y cuál de ellas es la ineficiente. Sin embargo, las empresas si conocen su tipo y grado de eficiencia y pueden conocer la de la empresa rival.

El objetivo del Gobierno radica en maximizar sus ingresos producto del otorgamiento y/o pago por la licencia de parte de la empresa. Esta premisa resulta crucial porque estos pagos anticipados por la licencia perfeccionan una forma de extraer rentas futuras de forma anticipada por parte del Gobierno.

La asignación de las frecuencias de banda a través de loterías o el azar implicaría que cada empresa posee idéntica probabilidad de ser seleccionada entre sí e igual al valor 1/2. Denominaremos a ? al pago que realizaría cada empresa para participar en la lotería y que representaría lo que estaría dispuesto a pagar por la asignación de la licencia para explotar el espectro. Así las cosas el beneficio esperado de cada empresa al participar en la lotería vendría expresada de la siguiente manera: Epi=(?i/2)-?. Para que ambas empresas posean incentivos en participar en la lotería tendría que ocurrir que 0=?=?b/2.

Asumiendo que el Gobierno maximiza su ingreso, este fijaría como precio para participar en la lotería a ?=?b/2, con lo que al existir dos participantes en la lotería obtendrá por ingreso G=2?=?b.

Así las cosas el beneficio esperada para cada una de las empresas será:

• Epa=(?a-?b)/2
• Epb=( ?b-?b)/2=0
Definiremos al bienestar social como la suma de los beneficios esperados de las dos empresas más los ingresos del Gobierno, esto es: W=Epa+Epb+G = (?a-?b)/2 + 0 + ?b = (?a+?b)/2

Sin embargo, resulta necesario destacar que existiendo una empresa con una tecnología, organización empresarial o know how más eficiente -supongamos en términos de intermediar mejor contenido en la programación en favor de la audiencia y en consecuencia resultar más eficiente, con eventual mayor market share y más rentable-; resulta obvio que la frecuencia debería ser asignada a esta empresa, en nuestro caso a la empresa A, en cuyo caso el bienestar social sería: W'=pa + G = ?a > (?a + ?)/2 (por cierto podría demostrarse fácilmente que este es el mismo resultado que arrojaría utilizar el mecanismo de subastas pero con la ventaja adicional para el sistema de subasta que quien descrema parte de la eficiencia es el Estado mientras se garantiza que sea la empresa más eficiente la ganadora de la licencia, ergo, la que genera mayores efectos de red y puede pujar por un valor más alto por la licencia).

En este orden de ideas, el sistema de lotería para asignar las frecuencias escasas del espectro radiomagnético resulta ineficiente socialmente hablando, toda vez que existe una probabilidad estrictamente positiva que la frecuencia pueda ser asignada a una empresa menos eficiente. Más allá, podríamos intuir que la asignación discrecional por parte de un burócrata, en el mejor de los casos cuando actúa sin favoritismo político o sin captura, funcionaría como una lotería.

De lo anterior no sorprende darse cuenta que una vía para que el sistema de lotería funcione eficientemente respecto a la asignación de las frecuencias es permitiendo a los ganadores de la lotería vender al mejor postor sus derechos para usar y explotar el recurso escaso y/o bien de dominio público representa el espectro radiomagnético.

En un extremo, lo anterior constituiría evidencia del poder que la propiedad privada puede generar en favor del bienestar social (Poderosa e interesante conclusión diría el lector, ¿cierto?). Sin embargo, una forma más eficiente aun es que sea el Estado el que subaste las licencias porque primero no se otorgaría una renta por la tenencia de un bien de dominio público a un operador ineficiente y luego porque el descreme del mercado por el valor de la puja máxima por la licencia la recibiría el Estado y no un particular. Valga decir que esta podría constituir una fuente interesante de ingresos para el Estado que subasta las licencias –como de hecho lo ha sido, una fuente de divisas en los países que las han instrumentado-.

En resumidas cuentas el sistema de asignación de las frecuencias del espectro radiomagnético vía subastas resulta un sistema socialmente deseable, a la par que blinda al sistema contra discrecionalidad política o captura del regulador que pudieran lesionar a la sociedad.

Finalmente, los otros tres principios fundamentales que el legislador debe entender al revisar el mecanismo de otorgamiento de licencias y de asignación de las frecuencias del espectro radiomagnético, así como cuando analice la necesidad o no de regular el contenido y cuando tienda a preocuparse por el acceso de los productores independientes de contenido son: primero, por un lado la naturaleza de estos mercados como mercados de dos lados –Two-sided Markets- en el sector de intermediación de contenido; segundo, el otro el principio es la "neutralidad de la red" que en este caso lo evocamos conjuntamente con el principio económico que acuñara la escuela de Chicago sobre "la regla del monopolio único" que en el caso del intermediador de contenido significa ausencia de riesgo de bloqueo de entrada a los productores de contenido independientes; y tercero el hecho que el mercado de contenido, información y entretenimiento es hoy día mutihoming por lo que se ha desdibujado el concepto de essential facility del espectro radiomagnético.

El principio respecto a que las actividades económicas de transmisión de contenido que requieren el espectro radiomagnético para ello implica que estas empresas son consideradas empresas plataforma por intermediar contenidos y enfrentarse a dos mercados simultáneamente, por un lado el de la audiencia y por el otro el de los contenidos o información. En la medida que la empresa resulte mejor intermediador de contenido en favor del consumidor final, es decir, la audiencia, mayor será su aceptación en el público y por tanto su market share. A su vez mientras mayor sea su market share la empresa plataforma habrá creado valor a sus pautas por generar un efecto cruzado de un mercado en favor del otro.

Este valor creado y bienestar adicional producto de la satisfacción de la audiencia será maximizada en manos privadas que buscan el lucro y en consecuencia crear el valor social posible de donde participar con sus ingresos propios de la actividad económica. Este principio poderosísimo de cómo opera estos mercados justifica que por más que el espectro radiomagnético sea un bien de dominio público, justamente tutelar su uso eficiente pasa por entregarlo a manos privadas para su explotación y no a manos públicas, políticas o relacionados.

En la siguiente Nota Técnica mostraremos un modelo simple de cómo las empresas plataformas suelen poseer intereses alineados con el consumidor final en proveer las menores tarifas posibles para que se genere la mayor masa crítica y los mayores efectos cruzados de red, en beneficio del consumidor final, o del cliente de la empresa plataforma.

Por lo general en los mercados de dos lados –two-sided markets- un lado del mercado subsidia al otro, al extremo que uno de estos carga con todo el costo como en el caso de la televisión de señal abierta o la radiodifusión. Aun así, queremos hacer la salvedad que el presente constituye un modelo de equilibrio parcial ya que no introduce elementos como la remuneración de los factores utilizados en la producción de contenido, dependiendo si su origen es doméstico o extranjero.

Sin embargo, para plantear el modelo de la forma más genérica, consideraremos la posibilidad de que a cada lado del mercado se le impute algún precio, incluyendo el cero como una opción de partida.

Pu= Precio cargado al usuario, audiencia o visitante.
Pm= Precio cargado por la pauta publicitaria.
Dm(Pm)= Demanda de los anunciantes.
Du(Pu)= Demanda de los usuarios o audiencia.
q= Dm(Pm)*Du(Pu) representa el efecto de red y/o doble-coincidencia
c= Costo Marginal
Mark-up= (Pu + Pm –c)

Supongamos a una empresa monopolista que busca maximizar su beneficio:
Max (Pu + Pm – c)*q
s.a Pu,Pm
Max (Pu + Pm – c)*Dm(Pm)*Du(Pu)= ?
s.a. Pu,Pm
Max (Pu*Dm(Pm)*Du(Pu)+Pm*Dm(Pm)*Du(Pu)-c*Dm(Pm)*Du(Pu))
s.a Pu,Pm
??/?Pu=Dm(Pm)*Du(Pu)+(?Du(Pu)/?Pu)*Pu*Dm(Pm)+(?Du(Pu)/?Pu)*Pm*Dm(Pm)-(?Du(Pu)/?Pu)*c*Dm(Pm)=0
??/?Pm=(?Dm(Pm)/?Pm)*Pu*Du(Pu)+Dm(Pm)*Du(Pu)+(?Dm(Pm)/?Pm)*Pm*Du(Pu)-c*(?Dm(Pm)/?Pm)*Du(Pu)=0

Como condiciones de primer orden.
Despejando los precios en cada una de las expresiones anteriores:
(?Du(Pu)/?Pu)*Pu*Dm(Pm)=(?Du(Pu)/?Pu)*c*Dm(Pm)-(?Du(Pu)/?Pu)*Pm*Dm(Pm)-Dm(Pm)-Dm(Pm)*Du(Pu)
Dividiendo por (?Du(Pu)/?Pu)*Dm(Pm) tenemos:
Pu=c – Pm – (Du(Pu)/(?Du(Pu)/?Pu))
Pu – c =  – Pm – (Du(Pu)/(?Du(Pu)/?Pu)) Ecuación Primera
Por simetría:
Pm = c – (Dm(Pm)/(?Dm(Pm)/?Pm)) – Pu
Pm – c = – (Dm(Pm)/(?Dm(Pm)/?Pm)) – Pu Ecuación Segunda

Dividiendo la Ecuación Primera entre Pu y reordenando para expresarlo en formato de mark-up, tenemos:
(Pu – c)/Pu = – Pm/Pu – (Du(Pu)/(?Du(Pu)/?Pu))*1/Pu

Como la elasticidad de la demanda de los usuarios se expresa eu = – (Du(Pu)/(?Du(Pu)/?Pu))*1/Pu
(Pu – c)/Pu = 1/eu – Pm/Pu
(Pu + Pm – c)/Pu = 1/eu
Re-expresando: (Pu/Pu+Pm-c)=eu Ecuación Tercera
Por simetría:
(Pm – c)/Pm = 1/em – Pu/Pm
(Pm + Pu – c)/Pm = 1/em
Re-expresando: (Pm/Pm+Pu-c)=em Ecuación Cuarta
Sumando la Ecuación Tercera y la Cuarta tenemos:
(Pu+Pm/Pm+Pu-c)= eu + em
Re-expresándolo:
(Pm+Pu-c)/Pu+Pm = 1/(eu+em) Mark-up Global

Si los mercados fuesen independientes y/o solo existiese un único mercado, el mark-up sería superior. Una vez que los mercados se encuentran relacionados su mark-up es inferior. En este sentido, se demuestra que las empresas plataformas, por ofrecer bienes o servicios a dos mercados que generan efectos cruzados de red; poseen intereses para cobrar menores tarifas o precios en ambos lados potenciando los efectos cruzados positivos que generan valor –revalorización las pautas publicitarias-.

El segundo contenido sobre la neutralidad del espectro radiomagnético y su posición o equivalente la regla del monopolio único acuñada por la Escuela de Chicago radica en que una empresa por más que posea la licencia o incluso propiedad sobre una frecuencia del espectro radiomagnético no tiene incentivo alguno para bloquear la entrada de productores de contenido para ser transmitidos en su plataforma si tal contenido es de calidad y le procuraría aumentar o mantener su market share, por el contrario este contenido le permitiría revalorizar sus pautas publicitarias, mientras puede estar cobrando los fees o ingresos respectivos por sus pautas y/o entrada a la parrilla de programación –en este último caso pueden existir varias formas para compartir el costo y precio entre empresa plataforma y productor de contenido pero mutuamente conveniente toda vez que tal contenido crea valor en favor de la audiencia-.

El tercer principio consiste en que el tiempo libre de los ciudadanos o la búsqueda de información, contenido y entretenimiento, es hoy día satisfecho por distintos proveedores de información, programación y contenido distinto a la radio o a la televisión de señal abierta. Por ejemplo, hoy día la gente utiliza el internet, consolas de juegos y videos, los teléfonos móviles, televisión por cable, televisión por satélite, televisión de señal abierta, radiodifusión por señal abierta, periódicos, revistas en físico, revistas y portales digitales, etc.
Esto quiere decir que el mercado de información, contenido, información y entretenimiento resulta multihoming, no se utiliza exclusivamente una tecnología o plataforma para satisfacerlo. Lo anterior implica que el espectro radiomagnético y su caracterización como facilidad esencial y bien de dominio público se ha venido desdibujando. Así las cosas, los argumentos públicos que intentan mantener el celo y resguardo en el otorgamiento de licencias de explotación han venido perdiendo peso, salvo el hecho que debe ir a manos privadas.

(*) Economista UCV. Master in Competition and Market Regulation, BGSE, Universidad Pompeu Fabra, Universidad Autónoma de Barcelona. Postgraduate Diploma in Economics for Competition Law, Kings College London. Master en Economía Industrial, Universidad Carlos III de Madrid. Programa Avanzado en Política de Competencia, Instituto de Empresas, IE. Master en Economía y Derecho del Consumo, UCLM. Especialización en Economía de los Sectores Telecomunicaciones, Energía, Transporte, Farmacéutico, Agua y Banca, Universidad Carlos III de Madrid, Universidad Pompeu Fabra.
 

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FUENTE

Enrique González (*) – THP
COMUNICACIONESyTecnologia



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